改革开放以来，随着我国经济的快速发展，城市化发展的各种基础条件日渐成熟。作为中国经济高增长强大动力的城市化，理应引起全社会的高度重视。就现实来看，城市化面对的主要因素是农民与土地，对于长期依赖土地生存的农民而言，失去土地不仅要解决一个身份变化问题，更重要的是解决他们的长久生存、生活问题，同时，还要保持他们在社会经济持续发展的过程中，享受到社会财富增值的实惠。对土地而言，不仅要保证流转升值过程中农民的利益，还必须保证用途结构与规划的合理性。

　　由于人多地少的基本国情，土地作为农民长期赖以生存的生产资料，对征地农民的补偿、保障征地农民的生产生活利益成为一个突出问题。改革开放以来，我国采取一次性支付补偿的形式安置失地农民，但补偿安置标准太低。有关人士指出，以往的城市化进程较慢，这种矛盾和问题不甚明显，一旦城市化进程速度加快，不仅经济发展受到影响，而且容易带来社会稳定问题。

　　通过对目前全国城市化征地出现的多方探索性模式的分析，我们可以看到，它们往往容易导致诸多遗留问题。

　　我们认为，适应市场经济体制、适应中国国情的城市化模式，不仅要稳妥地解决征地农民与农村变城市的问题，还要确保政府对国有土地的审批、调控权，在两个基础上实现农民向市民的转化中享受城市化带来的丰厚回报，实现国有土地由农用向城市建设流转，并保证效益提高。因此，一些专家提出，城市化需要一批实力强、信誉佳、经营业绩优良，同时有高度社会责任感的城市运营商。这种城市运营商既不同于一般的开发商，也不是政府部门，而是承担城市建设规划、开发、管理、经营的企业。对此，山东省济南市成功引入城市开发商参与城市开发，运用“城市综合开发模式”，较好地解决了诸多难题。

　　早在1997年，山东省济南市在城市开发中就积极探索，委托山东省大型国有企业———山东三联集团对开发区域进行统一开发、统一规划、统一招商引资，运用这种开发模式对阳光舜城与凤凰城两个项目进行规模成片综合开发。这种模式突破了“国家征地、一次补偿、零星出让”的传统模式，不仅大幅度提高了失地农民的待遇，解决了农民长期生活及医疗等社会保障问题，顺利实现了农民的市民化和社区文明化，还有利于减少城市建设成本和政府的财政负担，较为成功地实现了经济利益、环境效益的多重优化。

　　山东三联集团的综合开发模式的典型特点是，土地的获取并非由政府征用，而是采取把村庄整建制协议加入企业，三联接受的不仅是用于开发的土地，而是村民先变成了企业员工，再通过提供高额补偿、住房、生活保障方式，使其成为真正意义上的市民。具体实施中这种开发模式是在几个前提下进行的：一、村庄作为一个经济组织整体加入企业，这种加入需要由政府授权、村民代表大会表决通过为前提，农民则是村级经济组织的一员，三联不仅接受农民与土地，还包括债务等其他生产资料；二、通过接受村级组织，取得的仅仅是对该区域的开发权，而非对土地的所有权与使用权，企业对区域内任何土地的使用都必须取得政府部门的审批。这样便能保证国家对用地的控制与配置，防止非法圈占、倒卖获利等违法行为发生；三、必须以保障失地农民的长期生产生活资料为前提。正是有以上三个方面作为前提，山东三联集团“综合开发模式”在实际操作中才取得了良好的效果。

　　作为城市运营商，山东三联集团与一般的城市开发商不同之处在于，不是单纯征用土地实施开发，而是将土地获取与村民安置、区域社会经济、环境改善统一解决，将区域的开发与村民向市民的转化通盘考虑，统筹解决，对村民当前的生活保障以及就业发展等多个方面进行统筹安排，化解了农民的后顾之忧，实现了农民迅速向市民的转化，扭转了一些城市开发商只要地不要人，导致“三无”农民（种地无田、就业无岗、社保无份）等社会问题。同时，连片综合开发可以建立起完善的配套服务设施，提升区域经济和社会发展水平，可以在积极保护的前提下，实现区域环境的积极保护和提升，经济上有效控制了开发成本，可以获取适宜的经济效益，实现社会效益、环境效益和经济效益的和谐统一。

　　城市化的发展应该首先是农民的城市化，农民的城市化必须以生产生活保障为前提。发展是没有定式的，经验是在不断探索中的，中国的城市化进程必须要加快，如何探索一条造福中国农民、适应中国国情的城市化道路，已是十分迫切的问题。

　　诚然，任何新经验、新模式皆有探讨、商榷、完善的必要。我们不妨从理论的角度对“成片综合开发模式”加以分析，以找出其在实际操作中的可行性。首先，综合开发的主体是城市运营商，而非一般的地产开发商。前者运用的是一种综合经营式开发，不但具有房地产开发的内容，还要负责区内农民的安置、基础设施建设、环境保护与社会管理服务等多种社会职能。还有一个明显的特征，企业并非从政府手中获取土地，而是先取得了政府授权开发，但不是土地使用权，然后与村民平等谈判，达成补偿协议，对农民、土地及村经济其他方面（包括债务）整体接收，但对建设用地要报请政府统一规划审批，如此确保了政府对国有土地的管理。成片综合开发的优点就是在一个较大面积内进行统一规划、统一安置，统一建设、统一招商和统一管理，可以最大限度地合理利用资源，避免重复建设、保护生态环境、协调利益关系、降低开发成本、加快建设速度，而这些恰恰是城市化发展中必须面对的问题。

　　综合开发模式的另一个好处，就是可以有效保护耕地，提高农业效益，同时可以节约大批村庄占地。规模开发并非将区内土地全部转为建设用地，而是保留绝大部分，并不改变耕地用途。目前，在广大农村中，由于户口迁移、进城置房等多种原因，致使大批农村住宅出现闲置，造成国有土地的浪费，而这种成片开发则有效地起到节约土地的作用。对政府而言，综合开发可以利用规模效益获取妥善安置农民和基础设施建设的资金来源，以突破因政府财政困难影响城市化发展的问题，加快城市化进程，实现经济的持续增长。

　　城市综合开发的实践表明，我国现行的城市征地补偿与造福农民的城市化模式需要大胆创新，市场有足够的潜力提供农民市民化和农民现代化的经济资源，中国完全可以立足自己的文化传统和制度创新，走出一条适合中国国情的城市化发展道路。