1、明确县乡两级的事权与支出范围。据现行县与乡镇的经济的管理权限和承担的社会事务，科学准确地划分各自的支出责任。将乡镇的政权建设、乡镇工作运转、乡办事业发展支出等，由乡镇承担；县级政权建设、全县的重点事业建设、农村义务教育、社会稳定、县级工作机构运转等支出，由县级负担，以体制形式明确，做到支出划分清楚，责任明确，互相之间不推卸责任，转嫁负担。

　　2、科学划分收范围。在明确事权和支出范围的前提下，按照财政与事权相统一的原则，在县乡划分收入范围，明确级次。将体现县级职能的税收，如县属企业上缴税收，县直部门、单位、中央和省属企业的税收，有利于县级实施宏观调控的收入，政策性税收和如国土方面收入、资源收入等，国有资产经营收益等，划为县级收入。将体现乡镇职能，如乡镇投资的企业，乡属各单位的税收，集体资产收益，适合于乡镇征收的税种等，划归乡镇级收入。将与经济发展密切相关的税种，划归县乡共享税收，如乡镇发展烤烟税收、乡镇企业所得税、县级招商引资项目产生税收等。

　　3、改革征管模式，理顺征管体制。一是实行联合征管，责任归位。改变“税收主体不到位，乡镇干部全收税”的状况，税务部门重心下移，责任到位。组建财税联合征管办公室，负责征收乡镇级和县乡共享税收，税务部门派驻乡镇的征管员统一纳入乡镇管理，工作上由乡镇领导和考核。乡镇安排若干名乡镇干部在培训和委托后，作为专管员将具备素质的村干部聘为协税员，构建“税务部门—征收分局—乡镇—联合征管办公室—税收征管员、乡镇专管员—村协税员”的税收征管责任链，形成各负其责，各守其位，各干其事的责任体系。二是改革征管模式，提高征管效率。推动征管方式尽快，向申报纳税、集中征收过渡掌握税源底子，建立“以户建卡，以村建帐，以乡镇建档，公开定税，定征分离”的税源控管体系；建立纳税对象主动申报、税务机关核实、纳税对象主动定期纳税的申报纳税制度；建立乡镇建立纳税大厅，建立征收台帐，实行“统一收，分头拨”的制度。三是要实行定征分离，税负公开公平。所有纳税对象的应纳税额、应交税种、税率，都由专人严格按政策和说法统一核定，做到同一规模、同一产业的纳税对象税负基本一臻，并将确定的纳税额在一定范围公示，实现税费公平、公开。同时，为杜绝人情税、关系税，实行定税与征税相分离。

　　4、建立规范的转移支付制度。以过去一个时期各乡镇财政收入的实际完成数为基础，按新划分的收入级次和收支范围，实行“核定基数，收支挂钩”，即测算出各个乡镇在新一轮体制中可实现收入，按确保运转原则核定其基本支出，科学确定一个基本收支基数，实行收支挂钩；为调动和保护培植财源的积极性，杜绝“鞭打快牛”现象，实行“递增上解（或递减补贴），超收全留，短收拔付”，既在基数确定后，对收入大于支出的乡镇，乡镇要将收支余额上解县级；支出大于收入乡镇，其收支缺口由县级通过转移支付予以弥补。对基数外超收部分，乡镇全额留用，无需上解；对未完成收入基数的，由县级从下拨给乡镇的款项中扣回。分税帛乡镇财政体制和财税征管体制两项改革从2003年起正式开始实施，半年来改革已取得阶段性的明显成效。具体体现为：“三提高”、“三减少”、“三增加”。“三提高”：一是县乡事权明晰度提高。二是县乡培植财源的积极性明显提高。三是税收质量明显提高。今年上半年全县税收收入在财政总收入中的比重比上年同斯提高3.1个百分点。“三减少”：一是乡镇与税务部门扯皮的事明显减少。二是县级领导、乡镇干部用于收税的人数和精力明显减少。三是征收成本明显减少。今年上半年乡镇节约征税成本50余万元。其中关王镇的征税成本比去年同期节约1.2万元，同比减少60%。“三增加”：一是财源建设项目明显增加。仅今年上半年各乡镇在建的产业和基础设施项目就达60个，预计年内可新增税收1000万元。二是税务部门及其干部的工作积极性和责任心明显增加。税务部门及其干部的工作积极性和责任心明显增加。税务部门纷纷调整、减少机关人员，充实一线征税人员；实行重心不移，责任归位。税务干部征税不再依赖乡镇，把征税责任推给乡镇，任务感、责任心大大增强。三是县乡两级可用财力明显增加。今年上半年，与去年同期相比，县级增加1000万元，乡镇增加400万元。

　　“两项改革”的基本制度及重要意义

　　（一）“两项改革”的符合公共财政及市场经济的发展方向

　　安仁是实施“两项改革”在全市全省产生了较大影响。郴州市委、市政府对“两项改革”进行了充分肯定，市委李大伦书记作出批示要“大力推广”，市政府也以郴政办函（2003）114号文件推广安仁经验。《湖南日报》、《湖南财政动态》、《郴州日报》等媒体和刊物对安仁县做法进行了宣传和推介。郴州市各县市区和株州、衡阳等地区的县也纷纷到安仁县现场考察，把安仁的做法作为其推行县乡财政体制改革的参考。
安仁县的县乡分税制财政体制和税收征管体制改革，经过广泛调研，充分考虑了当前财政工作面临的新形势新情况，考虑了县乡发展中的新矛盾、新问题，符合国家财政体制改革的方向和市场经济发展的要求。

　　1、县乡分税分权，突破了过去“基数加增长”的计划经济模式，建立了与时俱进、“水涨船高”的县乡财政增长新机制。旧的县乡财政体制，县对乡镇是按照体制前上年度财政收入完成数为标准确定任务基数，并每年按一定比例递增，在一定时期内保持不变。这种“基数加增长”的方法，属于计划经济时期典型的计划调控手段，不能适应新形势，不利于保持乡镇间平衡发展，难以体现公平。在经济发展过程中，由于交通区位不同、资源优势各异、国家支持有大有小、政策性增收时有发生等等，致使各乡镇财力的增长并不均衡，速度有快有慢。实施“基数加增长”，统一一个比例，乡镇财力增长快的占便宜，增长慢的往往垫税，县级财政也难以实现收入与经济发展速度同步增长，造成财政收入的增长慢于GDP的增长、财政收入占GDP的比例下降等，违背财政与经济同步增长的规律。新一轮体制克服了这个弊端，不定增长比例，而按税种划分收入级次和范围。这样，经济发展快的，对财政贡献越大，发展慢的，财政增长就慢，县乡财政建立在水涨船高、共进共退的平台上。

　　2、县乡分税分权，符合中央关于财政体制改革的要求。建立公共财政体制是财政改革的基本方向，是今后一个时期我国财政改革的重点。新一轮县乡财政体制从酝酿之日起，就始终坚持构建公共财政框架的方向，坚持财政体制改革的大方向。一是按照一级政府一级事权、财政与事权相统一的要求，科学划分财权与事权，规范县乡政府间的分配关系。县级负责调控县域经济发展，负责全县基础教育投入、社会保障支出等，因此县乡财力可适当集中于县；乡镇作为一级政府，也要维持正常运转，还要加快乡村公益事业发展等，也需要一定财力来保证，县乡之间按照各自事权科学划与及本权，使财权与事权统一。项目建设新增税收，考虑到项目建设单位的积极性和财力分配基本均衡，应实行县乡共享。使县级政府和乡镇政府之间分配规范、权责利明确，有利于县乡加快发展。二是考虑到发展差距、兼顾乡镇间财力保障等问题，建立规范的转移支付制度。旧体制下，乡镇的支出缺口，县级不予解决，没有地方弥补，客观上造成许多乡镇重点支出难以到位。如安仁县有的乡镇因财力困难，拖欠乡镇机关干部职工工资达14月之久。新体制下，县级按政策规定核定乡镇支出标准和范围，对乡镇必要的支出在体制内予以安排，确保其基本运转所需和重点支出到位。统一核定后，对乡镇本级收入和分成收入不足以承担其必要支出时，由县级财政通过转移支付予以弥补，防止因地域、资源、条件、基础不同而出现部分乡镇基本支出保障难以到位的状况，克服了旧体制下贫富不均、苦乐不均的现象。三是推行零基预算和公共财政，优化县乡财政支出结构。县政府在核定县乡两级支出范围时，按照公共财政的要求，将财政从竞争性领域、经营领域中退出，转向公共服务领域，从体制上防止出现因盲目上项目造成投资失误，背上沉重债务包袱的现象。同时，对乡镇的支出在安排时实行零基预算，不考虑过去基数，只根据需要和可能予以安排。

　　3、县乡分税分权，调动了乡镇培植财源的积极性，避免乡镇“吃大锅饭”现象，符合市场经济的发展方向。市场经济是竞争性经济。发展市场经济，引入竞争机制，是我国经济体制改革的基本方向。财政作为调控经济发展的主要手段之一，必须鼓励、保护和支持竞争。新一轮县乡财政体制，将体现发展的新增税收实行县乡共享而不是全部集中到县，就是考虑要充分调动乡镇培植财源的积极性；建立规范、透明的转移支付制度，杜绝乡镇通过勤走争补贴的现象，促使乡镇集中精力培植财源；实行“超收全留、短收抵拨”就是激励乡镇向市场要收入，实行增收受益，短收自负，使各乡镇眼睛向外谋增收，谋发展，做大财政蛋糕，从而形成互相竞争的格局。

　　（二）“两项改革”理顺了财政、税务和乡镇的多边关系

　　安仁县把税收征管体制与县乡分税制财政体制一并出台，一并实施，就是为理顺职能，调动各方面的积极性，
形成财政工作合力，提高财政工作效率和财政运行质量。新体制实施后，财政、税务、乡镇三方面职责明确，关系理顺，工作效率大大提高。

　　1、新体制加强了财政对税务部门的调控力度。税务部门是国家法定的税收征收机关，工作在本地，管理权却在上级。要使税务部门完成县政府下达的任务，依法依纪依政策及时征收上解个库，必须有相应的制约措施。新体制运用经济杠杆，从征收成本管理上想办法，改革过去税务部门在上解税款时直接扣除征收成本的办法，由县财政在年初预算时作专项支出安排，税务部门的征收成本必须通过县财政才能到位。县财政拥有了经济调控权，通过制定奖罚办法，把资金拨付与完成任务情况挂钩，早完成早拨付，未完成按比例扣拨，超收有奖，短收抵拨，使税务部门任务感、压力感增强，工作主动性、积极性增强。

　　2、新体制理顺了税务部门与乡镇的关系，实现了职能归位。新体制通过组建乡镇财税联合征管办公室，把税务部门的征管员纳入到乡镇一起管理，一同考核，业务上受县局指导，使乡镇掌握了税收征管工作的主动权，由过去全体干部全年收税转变为一手抓培植税源，一手抓协税护税，把工作重点转移到集中精力为农民服务、发展区域经济、努力培植财源上来，乡镇政府的职能由过去的越位到归位。税务部门通过联合征收、综合执法，改变了过去征管力量薄弱、工作难到位的状况，实现征管工作责任由缺位到归位。过去，征管成本居高不下，明的征税成本不高，暗箱操作的成本却非常大，乡镇感觉难以接受。在新体制下，征税成本、乡镇联合征管办公室的工作经费分别由各税务部门在县财政安排的征收经费中解决，不全由乡镇承担，乡镇负担的征收成本大大减少。据统计，实行新体制以来，2003年上半年安仁县21个乡镇节约征税成本60万元，其中关王镇比上年同期节约60%以上。由于税务部门和乡镇关系理顺，双方配合意识增强，工作合力增加，工作成效也明显增加。安仁县的清溪镇，靠近县城，过去税收征管工作一直滞后，税收难以及时征收，每年任务都要通过挖税、垫税才能完成。今年通过组建联合征管办公室，实行联合征管、综合执法后，征管力度骤然加大，一举扭转过去被动局面，上半年在没有垫一分钱税的情况下，提前完成过半任务。

　　3、新体制增强了税务部门的积极性和主动性，理顺了税务部门与地方政府的关系。税务部门是履行税收征收和管理职能的政府部门。由于管理上属垂直管理，在体制没有理顺前，税务部门对县政府下达的税收任务阳奉阴违，不加理会，对下级分局下达任务仍按上级主管部门核定的任务进行分解和考核。新体制建立后，县政府采取三方面措施，调动了税务部门积极性。第一，征收经费由直接从税款中扣除改为财政安排，其必要的工作经费和征税成本由县政府予以确保；第二，通过实施联合征管、综合执法、构建县乡村立体征管网络和征税、协税、护税工作体系，加强了征管力量，降低了征管成本，提高了征管效率；第三，通过打击偷、逃、抗税分子，为税务部门营造好的工作环境，创造好的工作条件。同时，通过发展经济，做活税源，扩大税基，使税务部门更容易完成任务，工作积极性、主动性大大增强。

　　（三）“两项改革”为农村税费改革后完善和创新县乡财政体制探索了一条有效途径

　　县乡财政困难、乡镇运转艰难，已成为全国性、全局性的问题，县乡财政体制已引起各级政府和经济、财政界人士的广泛关注。特别是农村税费改革在全国大范围实施后，县乡财政体制如何随之调整、怎样调整，全国各地目前尚无定论，没有现成经验可以借鉴。湖南省委副书记、代省长周伯华2003年春分节在看望省财政厅工作人员时，给省财政厅专门布置了农村税费改革后如何推进县乡财政体制改革的问题，把县乡财政体制改革作为一项重大课题向全省财政 提出。安仁县实施分税制县乡财政体制和税收征管体制改革，就是进行的一次新探索，经过一段时期以来的实施，取得明显成效。结合安仁县的实际，加速县乡财政体制创新，个人认为，应该在四个方面下功夫：

　　1、科学界定县乡事权范围。农村税费改革后，以涉农税收为主体的传统农业县，财力锐减。特别是乡镇一级在取消乡统筹和“两工”以后，原来由乡统筹列支的农村义务教育投入，乡村道路建设、乡村公共卫生支出，已没有资金来源，原有的债务也无法偿还，面临投入和债务危机。按照公共财政和兼顾公平的要求，这部分支出应该由省级以上财政通过转移支付或专项补助等方式来解决，以切实保障农村孩子与城市孩子一样有上学的机会和权利。同时，还要进一步界定政府与市场的的事权范围，财政应逐步从竞争性、经营性领域退出，市场能够办的尽量让市场去办，集中资金保障公共服务支出，集中财力保重点。

　　2、切实减轻农民和基层负担，让利于民。农民增收、农业发展、农村稳定，始终是国家关注的大问题。实现全面小康，重点在农村，差距在农村。农业是弱质产业，比较效益低，农业收入占农民家庭收入的比重越来越低，农民对农业的重视程度越来越低。农民增收难度也越来越大。由于农业生产效益太差，安仁县近几年农民抛荒和双季稻田改种单季稻的比重越来越大，相当一部分农民举家弃田、外出务工，仅2003年，全县双季稻改种单季稻面积就比上年增加4万亩以上。农民辛辛苦苦种一亩田，除去农药、化肥等种田成本和农业税，所剩无几。要实现广大农村的全面小康，中央必须在宏观上作出战略决策，让利于民，减轻农民负担，在农村税费改革的基础上，加大力度减轻农民税负，降低农业税和农业特产税税金、税率，直至取消。乡镇是最基层的一级政权，是全部政权二基础，“基础不牢，地动山摇”，对乡镇财政面临的困难必须高度重视，对其收支缺口，中央和省财政应通过转移支付予以解决，确保乡镇正常运转，加快发展。

　　3、改革税收征管模式，实施联合征管，节约征税成本。1994年中央设立国税、地税两套征管机构以来，为完成国家税收任务做了大量贡献。但到乡镇一级，机构分设，存在征管效率低、成本大、任务难完成等问题。安仁县实施的联合征管、综合执法，有效地解决了上述问题，为今后县乡税收征管体制改革指出一条可供尝试的道路。实行联合征管，使乡镇和税务部门的征管力量和征管资源实现整合，减少了过去各自为战、重复付出成本的现象；实行综合执法，解决了过去单个部门执法力量单薄，工作难到位的问题；构建征税、协税、护税网络，减少了税收的跑、冒、滴、漏，做到了应收尽收。