第一,重新审视权与法的关系,消除权大于法的障碍。在中国究竟是“权大”还是“法大”﹖这一问题似乎不言自明却又长期令很多人迷惑不解。因为无论从理论上如何解释法在国家管理、社会治理方面的重要所在,但在实践中,当“法”与“权”遇到冲突的时候,法常常会显得苍白无力,不堪一击。造成这种现象的原因之一在于,我们少数官员不仅在观念上更崇尚权力,而且在实践中也自觉不自觉地以权压法、以权代法。比如在目前的乡村治理中,国家明明已制定了村民自治法,但在实施过程中,却会遇到大量权与法的冲突。资料显示,去年全国民选的村主任,有一些人出现了上任难问题,更严重的是有人上任后很快被“上级”不经任何法律程序免掉了。这种公然违反法律的问题,应该说是权凌驾在法之上的典型表现。这从一个侧面让我们深思:在法的权威不能树立而权力可以践踏法律尊严的情况下,从严治政还有依据和标准吗﹖问责制的“责”,还有评判的依据吗?可见,对于这一问题,首先要回归法律应有的尊严,坚持以法制权,而不是相反。
这个问题即使在理论上也是十分清楚的。按照法的基本原则,政府权力须来源于法律,这就是常说的“法律不授权,政府无职权”。如果不依法行政,对内可能造成机构之间的侵权;对外就会直接危害人民群众的利益。可见政府依法行政的权力与公民的权利是完全不同的,因为公民的权利是:只要法律没有限制的,公民都可以为之,这与政府的所有权力都必须来源于法律授权,刚刚相反。
第二,重新审视权与民的关系,消除权力只对上级负责的障碍。政府的公共治理权究竟是对上级还是对民众负责,这是一个在政务管理活动中不可回避的问题,也是坚持依法行政、从严治政,建设官员问责制的一个核心问题。就理论而言,政府行使的所有权力来源于人民这一道理,或许并不难理解。但是抽象的理论在实践中也许就会变成一种完全模糊不清的问题。
比如,人民既是国家权力的主体,但民众同时也是政府实施公共管理的社会基础和对象,这就使政府行使的权力与民众的关系,有可能出现复杂的情形。比如,在绝大多数党政官员基本上或实际上是上级任命的情况下,如果处理得不好,权与民的关系就可能出现扭曲,即权力的行使和运用,首先并不是对民众负责,而是对上级或者是直接给予他权力的部门、领导负责。受此影响,即使是一些按照法律程序选举出的官员,在对上级还是对民众负责的选择中,也可能更看中前者。
这就使少数党政机构的人员在实施对社会的管理中,出现普遍的只对上级而不真正对民众负责的倾向,个别人甚至严重地侵害群众切身利益和合法权益。这些年来,尽管我们相继出台了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》以及《行政许可法》等,但执法违法等严重侵害人民群众权益的问题依然突出,每年由此引发的诉讼、复议案件也为数不少。显然,如何真正把中央提出的“权为民所用、情为民所系,利为民所谋”落到实处,摆正权与民的关系、严厉查处那些滥用权力、危害人民群众权益的违法行政问题,就成为坚持依法行政、从严治政,建立官员问责制的基础性问题。而这个问题的关键,又在于我们如何从官员选拔的制度安排上,扩大民众的选择权。把被模糊了的权与民的关系,重新恢复过来。
第三,重新审视权与责的关系,消除只热衷于权力而漠视责任的障碍。官员问责制的核心,就是要通过一系列制度安排,使官员真正能够树立一种高度的责任和危机意识,并对那些由于官员个人行为失当,或者违法、渎职、失职等,在公共管理活动中造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。如果个别党政官员或公职人员,由于他们的管理行为给人民的生命财产造成严重损失而不承担相应的责任,还继续做官甚至高升,其透视出的错误信息,只能助长更多的公职人员责任心的淡漠与对权力的热衷,而忽视权力后面隐藏着的责任和义务。可见要从严治政,建立官员问责制,就必须重新规范权与责的关系,从体制上建立起严格的公职人员责任追究制度,这就有可能使我国的政务管理活动真正步入一个从严治政的轨道。这对我们这样一个有着近800万党政管理队伍的大国来说,无疑具有深远的意义。